Roosevelt, la Cour Suprême et l’or

À propos de : Sebastian Edwards, American Default. The Untold Story of FDR, the Supreme Court, and the Battle over Gold, Princeton

D’abord slogan de campagne, le New Deal désigne l’ensemble des politiques publiques mises en œuvre pendant la présidence de Franklin D. Roosevelt. Historiens et économistes – dont certains ont pris part à sa conception et à sa mise en œuvre – continuent de se demander s’il a mis fin à la Grande Dépression. La réponse est d’autant plus difficile qu’il se caractérise non seulement par sa diversité, mais encore par la multiplicité de ses sources d’inspiration : les grands travaux, la tentative de réorganiser la production industrielle sous l’égide de la National Recovery Administration, ou l’adoption d’une politique de relance keynésienne à partir de 1938, sont autant d’exemples de ces « expérimentations audacieuses » qu’appelait de ses vœux, dès 1932, le candidat Roosevelt. Parmi ces expérimentations, les décisions de politique monétaire, si elles n’ont jamais été absentes des grands récits consacrés au New Deal, ont vu leur importance réévaluée ; le consensus contemporain leur attribue un rôle majeur dans la reprise de l’activité. Dans American Default. The Untold Story of FDR, the Supreme Court, and the Battle over Gold, Sebastian Edwards revient sur un aspect de cette politique : la validation, par la Cour Suprême des États-Unis, du vote du Congrès abrogeant la « gold clause ». Cette dernière, présente dans la plupart des contrats de dette privée et publique depuis la Guerre de Sécession, stipulait que l’emprunteur s’engageait, si la demande lui en était faite par le prêteur, à rembourser sa dette en or (ou en dollars pour une valeur équivalente à la même quantité de métal précieux). L’auteur ambitionne de redonner toute sa dimension à un épisode que le titre de l’ouvrage qualifie de « défaut de paiement » des États-Unis.

Les Cent jours du New Deal

Professeur d’économie à l’université de Californie, Los Angeles, Edwards apporte à son projet l’expérience acquise lors de la crise de la dette argentine au début des années 2000. Organisé en dix-sept chapitres, le propos suit une progression chronologique. L’introduction est agrémentée d’une chronologie et d’une utile présentation des principaux acteurs.

Le corps de l’ouvrage débute par une esquisse de l’Amérique de la Grande Dépression – Edwards souligne à juste titre le dilemme posé aux dirigeants et aux économistes de l’époque par la déflation, qui affectait tout particulièrement l’agriculture américaine. Au moment où Roosevelt prêta serment, le 4 mars 1933, la crise bancaire atteignait son paroxysme ; elle se traduisait notamment par la thésaurisation de l’or. Il ordonna la fermeture provisoire de toutes les banques et, le 9 mars, le Congrès vota une loi d’urgence (Emergency Banking Act) comportant des restrictions à la détention de métal précieux ; ces dernières furent complétées et renforcées, le 5 avril, par un décret présidentiel.

Pendant les fameux « cent premiers jours » du New Deal, les élus des États agricoles se firent les avocats de la remonétisation de l’argent pour lutter contre la déflation. Un amendement proposé par le sénateur Elmer Thomas donna au président une très grande latitude pour modifier à son gré la parité-or du dollar. Le 18 avril, Roosevelt annonça qu’il s’y ralliait, faisant ainsi sortir son pays du système de l’étalon-or. Bien que la parité officielle de 20,67 dollars l’once demeurât inchangée, la devise américaine se déprécia contre la livre sterling et le franc ; les prix agricoles, quant à eux, se redressèrent. Dans sa « causerie au coin du feu » du 7 mai, le président déclara que le stock d’or des États-Unis ne serait pas suffisant pour rembourser l’ensemble des créditeurs si ces derniers en faisaient la demande ; dans un souci d’équité, selon lui, la « gold clause » devait disparaître. Son abrogation fut votée par les deux chambres du Congrès le 29 mai et le 3 juin.

Edwards montre bien que la politique de Roosevelt obéissait à une priorité nationale : il s’agissait d’augmenter les prix intérieurs et, ainsi, de mettre un terme à la déflation. Elle ne visait ni à relancer le commerce mondial, ni à stabiliser le système monétaire international. Or c’étaient justement les objectifs de la conférence économique de Londres, qui se réunit le 12 juin. Persuadé que la stabilisation monétaire était contradictoire avec son objectif inflationniste, Roosevelt saborda le compromis atteint à grand peine par les participants.

Dans les semaines qui suivirent, le président commença à prêter une oreille attentive au professeur George F. Warren, de l’université Cornell, spécialiste des questions agricoles. Inspiré par ce dernier, il annonça en octobre que son pays allait mettre en œuvre un programme d’achat d’or pour faire baisser le dollar ; au cours des derniers mois de 1933, il voyait Warren tous les matins pour en déterminer le prix. Les résultats de ce programme s’avérant décevants du point de vue de la lutte contre la déflation, il finit par l’abandonner. Le 30 janvier 1934, Roosevelt promulgua le Gold Reserve Act, qui établit une nouvelle parité officielle de 35 dollars l’once.

L’économie redémarre

L’année 1934 fut celle du redémarrage de l’économie. Les grandes réformes du New Deal (National Industrial Recovery Act, Agricultural Adjustment Act, etc.) contribuaient au retour de la confiance ; la masse monétaire augmentait, par l’effet conjoint de la politique expansionniste mise en œuvre par le Gouvernement Fédéral et des entrées de métal précieux en provenance d’une Europe où montaient les périls ; le cercle vicieux de la déflation était brisé. Mais le Gold Reserve Act avait aussi ouvert une période d’incertitude juridique. Au nom du respect des contrats, plusieurs investisseurs demandèrent que les obligations qu’ils détenaient leur fussent remboursées à la nouvelle parité de 35 dollars l’once – le porteur d’une Liberty Bond de 10 000 dollars, émise par le Gouvernement Fédéral, aurait ainsi pu exiger son remboursement à hauteur de 16 932 dollars ([10 000 / 20,67] x 35 = 16 932). De nombreuses affaires furent portées devant les tribunaux ; la Cour Suprême fut amenée à statuer sur quatre d’entre elles.

L’Attorney General Homer S. Cummings dirigeait lui-même l’équipe des juristes chargés de représenter le Gouvernement Fédéral devant la Cour. Edwards rappelle que c’était la première fois que des « briefs » (mémorandums présentant les faits et les arguments) exposaient un raisonnement macroéconomique s’appuyant sur des graphiques et des données statistiques. Un argument majeur était celui de la nécessité : la dévaluation du dollar était nécessaire pour mettre un terme à la Grande Dépression ; elle était irréalisable sans l’abrogation de la « gold clause ». Les « briefs » développaient en outre deux autres arguments. Celui de l’impossibilité, tout d’abord, déjà avancé par le président : le stock d’or était insuffisant pour satisfaire tous les créditeurs. Le raisonnement était assez spécieux, dans la mesure où ces derniers n’exigeaient pas d’être remboursés en métal précieux, mais en dollars à la parité nouvelle définie par le Gold Reserve Act. Le second argument était plus convaincant : le pays émergeant d’une longue période de déflation, les plaignants ne pouvaient pas se prévaloir d’un préjudice financier puisque le dollar de 1934-1935 avait un pouvoir d’achat supérieur à celui qui avait été le sien lors de la signature des contrats de prêt.

Les audiences se tinrent du 8 au 10 janvier 1935 dans un climat tendu. La Cour Suprême était très divisée : « quatre cavaliers » conservateurs s’opposaient à « trois mousquetaires » libéraux – au sens américain de ce terme – ; deux de leurs collègues, dont le Chief Justice Charles E. Hughes, occupaient une position médiane. Redoutant une décision négative, Roosevelt alla jusqu’à envisager d’en appeler directement aux citoyens américains – au risque de précipiter la crise institutionnelle qui devait intervenir peu de temps après. La Cour annonça sa décision le 18 février. Par cinq voix contre quatre, elle approuva la constitutionnalité de l’abrogation de la « gold clause » pour les contrats privés. En revanche, en ce qui concernait la dette publique, la Cour déclara, par huit voix contre une, que l’abrogation était inconstitutionnelle. Mais par cinq voix contre quatre, elle reprit l’un des arguments du Gouvernement Fédéral : l’abrogation n’avait pas entraîné de préjudice, en termes de pouvoir d’achat, pour les investisseurs ; bien au contraire, ces derniers ne pouvaient pas se prévaloir de la « gold clause » pour s’enrichir de manière injustifiée. Furieux, le « cavalier » McReynolds exprima sa désapprobation en des termes véhéments, annonçant le chaos et déplorant la perte de réputation des États-Unis.

Si la reprise économique se poursuivit en 1935, le conflit entre l’Exécutif et la Cour Suprême devint une guerre ouverte qui se traduisit par l’invalidation de pans entiers du New Deal. S’interrogeant sur ce qui serait arrivé s’il en était allé de même pour l’abrogation de la « gold clause », Edwards constate que l’intérêt des investisseurs pour la dette publique américaine n’a pas disparu et que le chaos n’est pas advenu. Mais les États-Unis sont revenus sur la parole donnée et le livre s’achève sur la prédiction qu’un tel épisode pourrait se reproduire dans une autre région du monde – l’auteur, évoquant brièvement l’hypothèse que la Grèce abandonne l’euro pour revenir à la drachme, affirme que la décision de la Cour Suprême ne manquerait pas d’être invoquée comme un précédent par les parties concernées.

Le désordre monétaire international

Le sujet, au croisement de l’économie, du droit et de l’histoire, est complexe ; malgré son aridité, Edwards témoigne d’un enthousiasme qu’il sait communiquer au lecteur. L’intrigue est scénarisée avec efficacité ; elle est entrecoupée de portraits pittoresques, tel celui du juge McReynolds, ou de vignettes empruntées à la presse de l’époque. Le fonctionnement de la Cour Suprême, avec sa pompe et ses effets d’annonce, se prête à une telle mise en scène. Économiste plutôt qu’historien, Edwards ose des comparaisons éclairantes avec la crise argentine.

L’apport principal de l’ouvrage tient à l’analyse détaillée des enjeux économiques, juridiques et politiques de l’abrogation de la « gold clause ». Cette dernière est souvent présentée comme un aspect technique assez secondaire – ainsi dans le livre de Milton Friedman et Anna Schwartz, A Monetary History of the United States (Princeton University Press, 1963). Elle n’est pourtant pas ignorée des historiens de l’économie et n’est pas davantage absente des nombreux ouvrages consacrés à la confrontation entre l’Exécutif et la Cour Suprême pendant le premier mandat de Roosevelt – c’est le cas, notamment, de Supreme Power, de Jeff Shesol (W.W. Norton & Company, 2010), ou encore de FDR and Chief Justice Hughes, de James F. Simon (Simon & Schuster, 2012). Il est donc un peu excessif d’affirmer, comme le fait Edwards, que la controverse suscitée par l’abrogation de la « gold clause » a fait l’objet d’une « amnésie collective ».

Une part substantielle du livre est constituée d’une contextualisation illustrée d’épisodes bien connus des historiens du New Deal et de leurs lecteurs – le journal de Henry Morgenthau Jr. décrivant les entretiens entre Warren et Roosevelt dans la chambre à coucher de ce dernier est souvent cité par les biographes du président. Cette indispensable contextualisation aurait gagné à une présentation plus complète et plus approfondie du désordre monétaire international de l’entre-deux-guerres et de la question, alors si brûlante, des dettes de guerre.

Une relecture plus attentive de l’éditeur aurait aussi permis d’éviter quelques erreurs. À titre d’exemples, il est question, page 24, de la Refinance Finance Corporation, alors qu’il s’agit de la Reconstruction Finance Corporation – elle est identifiée correctement par la suite ; page 53, James F. Byrnes est présenté comme le sénateur du Dakota du Sud, alors qu’il est celui de la Caroline du Sud – dans la géographie politique des États-Unis, ces deux États appartiennent à deux sous-ensembles très différents, le Midwest et le vieux sud.

Il n’en demeure pas moins qu’Edwards a su restituer le climat d’incertitude intellectuelle et institutionnelle des débuts du New Deal. À ce titre, American Default contribue à rendre justice à son caractère expérimental et innovant.