La fin de la souveraineté ?

À propos de : J. Agnew, Globalization and Sovereignty, Rowman and Littelfield.

« Beaucoup de ce qui s’écrit sur la mondialisation semble partir du principe qu’on parvient rarement à la célébrité par la vertu de la litote ». Cette phrase, tirée de la préface de la plus récente contribution de John Agnew à la géographie politique de la mondialisation, en dit beaucoup sur l’acuité et la justesse [1] de son analyse. Bien sûr, Agnew ne se livre pas à la litote mais avance systématiquement, tout à la fois en synthétisant les éléments clés de l’énorme bibliographie sur les deux sujets réunis dans le titre de son ouvrage, et en lançant de nouvelles pistes dans le débat sur les rapports entre souveraineté et territoire dans la phase actuelle de la mondialisation. Par ses nombreux travaux [2], Agnew se signale comme une des voix les plus lucides parmi les chercheurs qui travaillent sur la géographie politique, la mondialisation et la reconfiguration de l’espace politique au XXI^e siècle. En défendant avec brio son argument essentiel selon lequel la mondialisation ne signifie pas la fin des États, du territoire ou de la souveraineté, mais plutôt la continuation de territoires souverains divers, il incarne une autre voix, animée par la raison, dans ce qui apparaît parfois comme [l’expression d’] une panique millénariste dans les Global Studies.

En prenant pour cibles certaines visions de la mondialisation, que le travail de Thomas Friedman représente sans doute le mieux (« La terre est plate est un excellent titre pour un livre, mais cela ne rend pas du tout compte de la manière dont le monde fonctionne vraiment »), Agnew avance que la dernière phase de mondialisation a marqué une sorte de réorganisation des niveaux de souveraineté, mais en aucun cas la fin de celle-ci. Selon lui, le territoire n’est pas, et d’ailleurs n’a jamais été, l’unique expression concrète de la souveraineté. Le livre étudie comment l’échelle territoriale de l’État-nation en est venue à être comprise comme synonyme de la souveraineté et conclut que, alors qu’il semblerait que nous assistions à la fin d’un prétendu monopole de l’échelle de l’État-nation sur la souveraineté, nous sommes en fait les témoins d’une extension des multiples niveaux qui ont toujours fait partie du pouvoir souverain. Dans la phase actuelle de la mondialisation, nous dit Agnew, le développement économique – qui met à mal les capacités de l’État-nation à gérer les flux locaux et mondiaux –, l’émergence d’organisations internationales et le déclin de la revendication de citoyennetés s’excluant l’une l’autre en raison de mouvements de population de plus en plus importants, ont tout simplement augmenté et rendu plus visibles les multiples niveaux de souveraineté qui ont toujours existé.

Découpler souveraineté et territoire

Dans ces conditions, l’un des apports de John Agnew est de nous rappeler quelles sont les limites de notre imagination géographique lorsque l’on étudie des questions qui, telle la souveraineté, ont été monopolisées par les structures nationales. En s’appuyant sur le travail du géographe politique français Jean Gottmann, Agnew nous présente une courte histoire de l’émergence du territoire comme support principal du pouvoir souverain. Il conclut qu’alors que les discours sur la souveraineté ont tendu à considérer les frontières nationales comme essentielles, les flux véritables de capitaux et de personnes par dessus les espaces [territoriaux], même à l’apogée de l’État-nation, n’ont jamais été aussi complets que les chercheurs ont pris l’habitude de le croire. La différence avec la phase actuelle de la mondialisation est ainsi que la nature fragmentée de la souveraineté, qui a toujours été présente mais cachée sous un discours analytique qui était enfermé dans les paradigmes de l’État-nation, est actuellement devenue si incohérente que nous ne pouvons faire autrement que de voir s’effondrer le paradigme du territoire et de la souveraineté. Nous sommes devant un moment critique de séparation du territoire national et de la souveraineté, mais nous ne sommes en aucun cas dans une situation qui indique la fin de l’un ou de l’autre.

Dans l’analyse d’Agnew, la souveraineté est donc nécessairement en relation avec des structures spatiales, ou produit un espace, mais elle n’est pas, et n’a jamais été, liée à une échelle particulière. En conséquence, nous avons besoin de pouvoir théoriser la souveraineté sans préjugés liés à l’espace. En réponse à ce défi, Agnew construit une « théorie des régimes » pour nous offrir la principale contribution théorique de son travail à travers la notion de « régimes de souveraineté ». Utiliser la catégorie de « régime de souveraineté » permet d’éviter le piège du territoire, dans lequel tombaient les analyses précédentes, tout en maintenant la souveraineté comme un élément critique dans la construction d’échelles communes au plan local, national et mondial. Ainsi, le régime de la souveraineté opère nécessairement dans un territoire mais peut fonctionner à différents niveaux et peut être partagé par des acteurs divers.

L’auteur propose principalement quatre types de régimes de souveraineté : le régime classique, l’impérialiste, l’intégrateur et le mondialiste. Il utilise les distinctions proposées par Michael Mann entre le pouvoir d’État infrastructurel (le pouvoir à travers la société) et despotique (le pouvoir sur la société) [3]. Agnew soutient que le régime de souveraineté classique est celui qui a été le plus traditionnellement analysé – un État unique à l’intérieur de frontières territoriales, ce qui a généralement impliqué un haut niveau de pouvoir « infrastructurel » et « despotique ». Le régime impérialiste est caractéristique de la situation inverse, c’est-à-dire un État fondé sur un réseau de contrôle de l’espace qui remplace le monopole absolu du pouvoir sur un territoire préétabli. Le troisième régime de souveraineté, l’intégrateur, est celui qui est le mieux représenté par l’Union européenne. Là, le pouvoir présente des aspects territoriaux et infrastructurels évidents, avec des frontières qui en définissent à la fois les limites et le contour intérieur. Cependant, Agnew remarque également que ce régime fonctionne dans une certaine mesure sur une base non-territoriale dans la mesure où la construction d’un pouvoir souverain implique une reconfiguration constante de ces limites et de sa propre configuration territoriale. L’idée essentielle de cette analyse du régime intégrateur est qu’un jour la forme territoriale de la souveraineté européenne ne ressemblera plus à celle d’un ancien État-nation du XX^e siècle, mais fonctionnera à des niveaux multiples qui seront spatiaux mais pas nécessairement territoriaux. Le dernier type de régime, le mondialiste, est actuellement le mieux caractérisé par les États-Unis d’Amérique ou la Grande-Bretagne du XIX^e siècle. Ici, l’objectif principal est de maintenir la souveraineté territoriale des États tout en les intégrant, que ce soit par la cooptation ou la coercition, dans un empire qui repose sur l’hégémonie d’un acteur central. Tandis que la typologie idéale d’Agnew a pour conséquence évidente de simplifier à l’extrême la nature de la souveraineté à l’intérieur de chaque cas particulier, elle est d’un grand secours pour concevoir de nouvelles relations entre territoire et pouvoir souverain, renvoyant aux travaux de Bob Jessop, Neil Brenner et Saskia Sassen parmi d’autres [4].

Disparition ou recomposition des États ?

Cependant, tandis qu’Agnew fait écho à beaucoup de ces approches, ce travail met en lumière certaines différences essentielles. Le récent ouvrage de Saskia Sassen, Territory, Authority and Rights propose un point de vue particulièrement intéressant et différent de celui d’Agnew [5]. Sassen commence aussi son travail en mettant l’accent sur l’émergence des États-nations aux époques médiévale et moderne (elle utilise dans son travail la plupart des sources, comme Gottmann et Kantorowicz, qu’Agnew utilise dans sa publication de 2009) et tente de surmonter le « piège territorial » qui consiste à situer l’État territorial dans une étude de la mondialisation sur la longue durée [6]. Son approche est toutefois différente en ce sens que, au lieu de se concentrer sur la souveraineté, elle traite la question à partir de la triple perspective mise en évidence dans son titre. Elle affirme que la mondialisation a commencé à apparaître parmi les États-nations au cours du XVI^e siècle et, par conséquent, qu’elle a toujours été structurée par les États territoriaux mais de diverses manières. De plus, ce qui a rendu l’État territorial si puissant, particulièrement dans la forme de l’État-nation, c’est que ce degré institutionnel a monopolisé la production d’un territoire, d’une autorité et de droits tout au long des 300 à 400 dernières années. Sassen est ainsi d’accord avec Agnew pour dire que la phase la plus récente de mondialisation ne signifie pas la fin des États, mais plutôt leur redéploiement à des échelles multiples. La mondialisation continuera de signifier la mobilisation des États, mais ils n’auront plus la mainmise sur l’institutionnalisation du territoire, l’autorité et les droits.

C’est pour cette raison que Sassen commence son travail en affirmant que « nous sommes en train de vivre une époque de transformation » – un point sur lequel Agnew est en désaccord. Le propos d’Agnew est précisément de montrer que le tournant actuel n’est pas du tout aussi radical que nous avons été amenés à le croire, ou avons voulu le croire. Agnew suggère plutôt que la souveraineté n’a jamais été aussi enfermée dans les limites du territoire national que les sciences sociales et d’autres l’ont affirmé. Ainsi, alors que les deux ouvrages tentent de trouver des réponses en regardant au-delà du paradigme du territoire national, les approches diffèrent dans leur interprétation de la relation entre la phase actuelle de mondialisation et les régimes antérieurs. À cet égard, le désaccord entre Sassen et Agnew se place au cœur du débat qui traverse la littérature sur la mondialisation. Un débat qui peut se définir dans les termes suivants : sommes-nous véritablement en train de vivre un changement d’époque, ou vivons-nous simplement une phase nouvelle de processus qui se sont développés depuis des centaines d’années mais qui ne sont visibles que maintenant ? Le désaccord entre ces deux thèses éclaire la question de la « nouveauté » de la mondialisation qui est devenue de plus en plus un problème majeur.

En libérant la discussion sur la souveraineté de son enfermement dans la question des relations sociales au sein de l’État-nation, Agnew donne un plus grand poids au second argument. Il offre une vision plus large des connexions entre la transition actuelle et le passé, en introduisant une autre pièce dans le puzzle de la souveraineté et de la légitimité démocratique dans le processus d’ensemble de la mondialisation. Les chapitres qui portent sur le fonctionnement des différents régimes de souveraineté en matière de flux monétaires ou d’immigration, quoique incomplets, fournissent une illustration utile de la manière dont Agnew comprend le fonctionnement de ces régimes de souveraineté sur le terrain. De plus, son traitement des flux monétaires nous apporte un exemple intéressant sur la manière dont le concept de pouvoir infrastructurel proposé par Michael Mann peut être employé dans l’espace mais pas nécessairement à l’intérieur de limites territoriales.

Cette contribution aux Global Studies fait entendre une voix lucide parmi des travaux qui ont surestimé la fin de la souveraineté et ont manqué d’imagination pour aller voir au-delà de la « boîte nationale ». En réalité, Agnew nous rappelle que la souveraineté et l’État-nation sont vivants et le resteront sans aucun doute. Ce sont leurs relations qui seront sujettes à de profonds changements dans le siècle qui commence. Nous avons surtout besoin d’une réflexion poussée sur les origines, la construction et la reconfiguration de la relation entre souveraineté et territoire, et peu importe que le monde apparaisse « plat » ou « brûlant ».

Traduit de l’anglais (États-Unis) par Sylvie Taussig