Suède

L’avenir du compromis social-démocrate

L’État-providence comme outil de transformation sociale

Tel qu’il fut construit et tel qu’il fonctionna pendant les premières décennies de l’après-guerre, le modèle suédois peut être décrit comme un compromis national, élaboré par un mouvement ouvrier puissant et une fraction dominante du capitalisme industriel. L’élite économique accepta la mise en place de l’État-providence et la réduction des inégalités salariales [1] ; en contrepartie, le mouvement ouvrier accepta de centraliser les négociations salariales d’une façon qui répondait aux exigences de la grande industrie. Si ce compromis a eu tant de succès, c’est que l’attitude des syndicats à l’égard des restructurations économiques en devint fondamentalement positive, et qu’ils étaient suffisamment puissants pour garantir la paix sociale sur le marché du travail – en exigeant en retour une protection sociale acceptable pour les salariés concernés par les restructurations.

Au moment de la grande crise économique du début des années 1990, l’économiste Assar Lindbeck a fait remarquer que le modèle suédois s’était désormais dérégulé. L’observation était pertinente à l’époque, et tout laisse penser qu’elle l’est encore aujourd’hui. On ne peut plus parler d’un compromis national rassemblant les différentes classes sociales autour d’un projet de transformation sociale, pas plus dans la vie politique qu’entre les partenaires sociaux. On peut même se demander si un compromis historique tel que nous l’avons vécu en Suède est encore imaginable dans le capitalisme mondialisé d’aujourd’hui.

L’éclatement du capitalisme national

Dans les années 1950 et 1960, le capital suédois était dominé par un cercle restreint et homogène d’oligarques financiers. à travers des organisations patronales comme SAF [2] ou l’Alliance de l’Industrie (Industriförbundet), ceux qu’on appelait « les quinze familles » parlaient au nom de la quasi-totalité du patronat. Contrairement à ce que l’on pense souvent, les décennies suivantes n’ont pas vu une plus grande concentration du capital ; au contraire, le paysage économique est aujourd’hui plus dispersé qu’à l’époque. Pour les investisseurs institutionnels – fonds de pension, sociétés d’assurance, etc. – l’exigence de rendement compte plus que l’influence politique ; avec leur apparition sur la scène financière, les directions des grandes entreprises ont gagné en autonomie vis-à-vis des « sphères d’influence » qui se partageaient jadis le pouvoir économique. Et ces directions sont désormais plus préoccupées par la performance mondiale de leurs entreprises que par ce qui se passe en Suède. à quoi s’ajoute un nombre croissant d’outsiders qui disparaissent aussi soudainement qu’ils ont émergé au sommet du pouvoir financier. Enfin, le paysage économique a été modifié de façon radicale par la présence accrue du capital et des entreprises étrangers. Dans ces conditions, qui peut dire aujourd’hui où se trouve la « commande centrale » du capitalisme suédois, qui pourrait signer des accords au nom de tous les employeurs ?

En réalité, la question est de savoir si, pour préserver l’État-providence social-démocrate dans une société soumise aux règles de l’économie mondiale, nous avons vraiment besoin d’un nouveau compromis national. La dissolution du capital national n’a-t-elle pas créé des conditions politiques nouvelles ? Le débat sur la mondialisation se focalise souvent sur les contraintes qui émergent lorsque les marchés gagnent en influence vis-à-vis du monde politique. C’est vrai dans certains domaines, mais une fois le capital national dissout, la politique gagne aussi de nouvelles marges de manœuvre. C’est le fameux « paradoxe de la mondialisation », fort débattu par les économistes : à mesure que l’économie s’internationalise, les conditions de développement offertes par certaines régions ou zones économiques – création de réseaux locaux d’entreprises, capital social, culture entrepreneuriale… – gagnent en importance.

Autrefois, les marges de manœuvre de la politique étaient clairement définies par les accords trouvés entre des groupes d’intérêt organisés. Les représentants des partenaires sociaux se réunissaient en personne et négociaient tout simplement un accord qui s’appliquait ensuite à l’ensemble du pays. L’« esprit de Saltsjöbad [3] » est devenu le terme générique pour désigner cette tradition de dialogue social qui a tant marqué l’histoire moderne de la Suède. Les visites régulières de Marcus Wallenberg au cabinet de Gunnar Sträng [4] sont devenues légendaires ; « Voici le chef du secteur privé », aurait dit Sträng à l’une de ces occasions. Face-à-face, ces deux centres de pouvoir négociaient des accords qui définiraient ensuite les limites de l’action politique. Aujourd’hui, aucun « chef du secteur privé » n’est en vue. Les organisations patronales fonctionnent de moins en moins comme les porte-parole d’un intérêt commun, capables de négocier des accords pour l’ensemble de la sphère économique du pays. Bien plus, elles s’apparentent à des lobbies travaillant pour le compte des PDG des grandes multinationales, même si ces derniers préfèrent désormais se présenter comme des « entrepreneurs » et envoient volontiers de petits entrepreneurs comme chair à canons à la table des négociations. L’impôt sur la fortune et les subventions fiscales pour les services à la personne sont devenus des questions de poids pour l’organisation patronale Svenskt Näringsliv. Il s’agit donc plus de la vie privée des classes aisées que des conditions de l’activité économique. On met en place des think tank pour restaurer l’ancien droit de la bourgeoisie de s’enrichir toujours davantage. C’est peut-être inéluctable dans une économie mondiale où chaque multinationale possède de nombreuses filiales à travers le monde : les sous-chefs veulent leur part.

En poussant un peu le trait, on pourrait dire que ce qui définit aujourd’hui les limites de la politique, c’est moins le « face-à-face » entre le travail et le capital que la rentabilité. Si les investisseurs sont confiants dans le niveau de bénéfices, c’est la démocratie elle-même qui définit seule les limites de l’action politique. Car tant que le bilan d’activité reste approuvé par le marché, le capitalisme des audits trimestriels a peu de chose à dire sur la forme que doit prendre la société. Dans ce type de capitalisme, le modèle social-démocrate possède plusieurs avantages, aussi du point de vue des investisseurs et des multinationales. Comme l’a observé un éditorialiste du Financial Times, « les économies dotées d’un État-providence fort arrivent à s’ouvrir à la mondialisation, et à limiter leur régulation, en combinant la flexibilité du marché du travail avec la sécurité professionnelle au lieu d’essayer de protéger les salariés en jetant du sable dans les rouages économiques ». Les pays dotés d’un État-providence du type social-démocrate arrivent tout simplement à garantir un retour sur investissement élevé.

Bien plus décisif pour ce type d’État-providence est le soutien de la population. En Suède, cette question renvoie à l’alliance historique entre la classe ouvrière et les classes moyennes. C’est bien là, et non dans la mondialisation, que se trouve aujourd’hui le talon d’Achille du modèle suédois.

Une alliance de classes menacée

Environ 50% du produit intérieur brut est redistribué en Suède par le secteur public [5]. Jusqu’où le taux d’imposition peut-il monter ? La frontière définitive, donc le plafond fiscal absolu, serait atteint au moment où l’ensemble du PIB serait prélevé et géré par le secteur public. Nous en sommes loin, et une telle évolution impliquerait des changements profonds dans la société, bien au-delà de ce qui paraît actuellement possible ou souhaitable. Même si nous réfutions la théorie selon laquelle toute imposition nuit à la dynamique économique, et si nous supposions que le système fiscal peut être conçu de manière à limiter les effets secondaires indésirables, il reste que, dans une société démocratique, la résistance aux augmentations d’impôts est une force politique réelle. La véritable limite au taux d’imposition se manifeste tout simplement par le fait qu’un gouvernement qui la dépasse risque de ne pas être réélu.

Cependant, cette limite n’est pas fixée une fois pour toutes. La théorie économique élémentaire enseigne qu’à mesure que les revenus des individus augmentent, leur demande de services fait de même. Tant que les services proposés par le secteur public parviennent à satisfaire cette demande, on peut légitimement supposer que les gens acceptent l’augmentation d’impôts à mesure que leurs revenus s’accroissent. Cette hypothèse est d’ailleurs corroborée par de nombreuses études d’opinion. La condition sine qua non en est cependant que l’évolution salariale soit plus ou moins égale pour l’ensemble de la société. Car si les revenus de certains groupes augmentent sensiblement plus vite que d’autres, il sera difficile de satisfaire leur demande de services dans le cadre de notre système actuel : un État-providence à vocation universelle, c’est-à-dire financé collectivement par l’impôt et proposant à tous les mêmes services et les mêmes protections sociales soumis aux mêmes conditions.

Indéniablement, l’évolution des salaires et des autres types de revenus a rendu le sommet de notre élite économique complètement indépendant des systèmes de redistribution. Ceci vaut également pour les couches supérieures des élites politiques et administratives. Ces évolutions n’ont pas pour autant menacé l’État-providence : les sommes d’argent en jeu donneraient certes le vertige à un salarié moyen, mais le nombre d’individus concernés est tellement restreint que l’impact sur la redistribution globale et l’évolution de la demande de services reste négligeable.

Une menace d’une toute autre ampleur apparaît lorsque les différences salariales s’accentuent entre la classe ouvrière et les classes moyennes. Car c’est l’alliance entre ces deux grands groupes qui a rendu possible l’État-providence de type social-démocrate, dont les règles et les institutions forment un tissu où les intérêts des classes moyennes s’enchevêtrent avec ceux de la classe ouvrière, et où les conditions de vie des classes moyennes s’étendent aux ouvriers. En nivelant les différences de revenu après impôt, le système fiscal progressif et la redistribution contribuent à stabiliser le système ; tant que cet effet de nivellement est renforcé par la réduction des différences salariales toujours avant impôt, le modèle social-démocrate tend à se reproduire tout seul. Mais si les inégalités salariales s’accroissent de façon notable et durable, le modèle entrera tôt ou tard en crise : la logique universelle à l’œuvre dans ses systèmes de redistribution – même qualité de services pour tous – ne parviendra plus à satisfaire la surplus de demande de ceux qui ont vu leurs revenus augmenter. Inéluctablement, ceci provoquera chez les classes moyennes un sentiment d’insatisfaction à l’égard du secteur public, ce qui diminuera à son tour la tolérance aux impôts élevés et incitera les individus à compléter le système commun avec des solutions privées. Une fois cette tendance enclenchée, elle risque de s’auto-alimenter, même si l’attachement à un système de protection sociale universel, très répandu en Suède, y compris dans les classes moyennes, peut freiner l’évolution pendant un certain temps.

En annexe du rapport rendu en 2003 par la Commission d’experts sur la viabilité de l’État-providence suédois, l’économiste Richard Murray suggérait qu’en augmentant les franchises et les frais individuels payés pour financer les services publics, on arriverait à combler l’abîme actuel entre un surplus de demande et une offre qui reste stable. D’autres avancent l’idée que dans l’avenir, les assurances sociales ne devraient offrir qu’une protection de base que l’individu pourra ensuite compléter avec une assurance individuelle, achetée sur le marché privé ou incluse dans une convention collective [6]. Nous ne pensons pas qu’on puisse sauver de cette manière l’alliance entre la classe ouvrière et les classes moyennes, ni le modèle social-démocrate d’État-providence.

De plus en plus de services sociaux, autrefois produits exclusivement par le secteur public, s’ouvrent à des opérateurs privés, sélectionnés comme prestataires de service par les collectivités locales ou l’État [7]. Tant qu’elle ne concerne que la production des services, et que leur financement continue de se faire de façon solidaire par la fiscalité, cette évolution n’est pas incompatible avec le modèle social-démocrate d’État-providence. Mais à partir du moment où l’accès aux services et leur financement dépendent du pouvoir d’achat individuel, alors la question n’est plus de réformer, mais de changer en profondeur la philosophie à l’œuvre dans notre politique sociale. Le même raisonnement vaut pour l’idée de faire évoluer les assurances sociales vers un système de protection de base, à compléter par des assurances individuelles dont la qualité dépendra du pouvoir d’achat de l’individu ou de sa position sur le marché du travail. Dans les deux cas, l’alliance entre la classe ouvrière et les classes moyennes risque de s’affaiblir, puisque les plus fortunés ne seront plus préoccupés de la qualité des services offerts à tous, ni du niveau général des indemnisations garanties par les assurances sociales, mais chercheront des solutions privées adaptées à leurs besoins. C’est là le défi principal que le modèle social-démocrate doit relever.

La crise du « principe du travail »

Si la montée des inégalités salariales est l’un des talons d’Achille du modèle social-démocrate, il n’est pas difficile de voir où se trouve l’autre, à savoir dans les difficultés croissantes pour maintenir le « principe du travail ». Ce principe remonte à la crise économique des années 1930 et aux solutions élaborées à l’époque pour en sortir : d’après ce principe, celui qui perd son travail doit se voir proposer en premier lieu un autre travail. Si cela s’avère impossible, il faut lui proposer une forme d’activité ou de formation qui augmentera ses chances sur le marché du travail. Ce n’est qu’une fois que ces mesures auront été épuisées qu’il pourra bénéficier passivement d’une allocation. Ce principe fondamental gagna en importance avec la construction de l’État-providence dans les décennies d’après-guerre ; aujourd’hui, il s’apparente à une norme sociale exigeant que tous les citoyens en âge et capables de travailler le fassent ; la contrepartie de cette obligation est le droit de bénéficier des avantages de l’État-providence. Derrière le « principe du travail », nous retrouvons une donnée économique incontournable : un État-providence à vocation universelle, garantissant un haut niveau d’indemnisation, n’est viable à long terme que si beaucoup de gens cotisent et peu en tirent les bénéfices en même temps.

Depuis environ dix ans, la norme ne correspond cependant plus à la réalité. La crise économique du début des années 1990 obligea le gouvernement social-démocrate à renoncer au plein emploi comme objectif principal de sa politique économique. Le chômage monta ensuite, sous le gouvernement de droite (1991-1994), pour atteindre des niveaux que nous n’avions pas connus depuis les années 1930 ; le déficit public qui s’ensuivit menaçait l’État-providence dans son existence même. Grâce aux réformes structurelles et à la rigueur budgétaire adoptées par les sociaux-démocrates après 1994, le déficit fut transformé en excédent et le chômage baissa ; ce dernier reste toutefois à un niveau que nous aurions considéré comme inacceptable à l’époque des Trente glorieuses. En même temps, les congés maladie de longue durée et les retraites anticipées ont explosé.

Si l’économie suédoise a retrouvé depuis une forte croissance, le taux d’activité ne remonte pas. Ce n’est pas la faute de la lutte contre l’inflation, qui interdit surtout de stimuler l’économie en période de faible conjoncture. La question est plutôt de savoir s’il s’agit d’un changement durable ou passager de l’économie. Les deux positions sont défendues dans le débat. La notion de « croissance sans emploi » (jobbless growth) fut lancée pour décrire le capitalisme post-industriel, où la demande de main d’œuvre stagne aussi dans les périodes d’expansion économique. Il nous semble pourtant trop tôt pour tirer des conclusions définitives à ce sujet. Peut-être le fonctionnement du marché du travail a-t-il été modifié par quelque chose que nous n’arrivons pas encore à comprendre pleinement.

Ce qui paraît clair en revanche, c’est que l’explication immédiate de la faible demande de main d’œuvre renvoie à l’évolution de la productivité des entreprises. Le taux de productivité s’est rapidement accru en Suède à partir du milieu des années 1990 : la crise économique avait mis l’ensemble de l’appareil productif sous pression, et cette pression s’était accrue encore sous l’impact des nouvelles technologies et de la mondialisation. Prises ensemble, ces évolutions s’apparentent à une force centrifuge assurant le tri sur le marché du travail et réduisant plus ou moins à néant les chances professionnelles de ceux qui ne sont pas productifs à 100%. Cet aspect est étrangement absent du débat public sur les causes des congés maladie, où la question est surtout de savoir si c’est la faute aux malades ou à l’assurance maladie [8].

Le tri effectué sur le marché du travail peut prendre plusieurs formes. Dans un modèle libéral, les salaires obéissent aux lois du marché et les salariés moins compétitifs sont obligés d’accepter des salaires bas, situés souvent au-dessous du seuil de pauvreté. Dans le modèle suédois, les convictions idéologiques ont poussé le mouvement ouvrier à introduire un « plancher » garantissant un niveau de vie acceptable à tous les salariés, quelle que soit leur position sur le marché du travail. Ce modèle est aujourd’hui mis sous pression par les forces mentionnées plus haut : lorsqu’une partie significative de la population active est exclue de façon durable du marché du travail, on court le risque de voir se développer un troisième modèle, où les moins compétitifs sortent définitivement du marché du travail et doivent être nourris par les autres. Un tel modèle serait le pire des mondes imaginables.

Perspectives d’avenir

Pour que notre modèle reste viable à long terme, les citoyens doivent continuer de lui faire confiance. Il s’agit autant de leur faire croire que l’État-providence tiendra ses promesses de sécurité et de services sociaux de qualité, que de montrer que c’est un modèle juste qui n’autorise pas les « passagers clandestins » à vivre sur le dos des autres. Cette confiance est aujourd’hui mise à l’épreuve par plusieurs évolutions :

– la rigueur budgétaire des années 1990 et la réforme des retraites [9] ont semé le doute quant à la capacité du système de redistribution de maintenir les niveaux actuels de prestations ;

– la qualité des services publics est aujourd’hui souvent vécue comme insatisfaisante, notamment dans les domaines de la santé, du soin aux personnes âgées et de l’enseignement primaire et secondaire ;

– une partie de la population ne parvient plus à se maintenir dans le système d’assurance sociale [10] et dépend des dispositifs de réinsertion spécifiques, ce qui l’enferme dans une forme d’assistance prise en charge par l’État ;

– pour une autre partie de la population, les allocations versées par les assurances sociales sont devenues une source de revenus permanente, ce qui suscite la critique de ceux qui continuent de travailler pour vivre.

Parallèlement, nous assistons à une crise de confiance et de légitimité plus générale, plus difficile à saisir mais qui tend à s’accentuer avec le temps, du moins si on la considère dans une perspective historique. Dans les comparaisons internationales, les pays nordiques, dotés d’un État-providence social-démocrate, affichent des niveaux élevés de confiance dans les relations sociales en général. En même temps, dans ces pays très développés et pleinement insérés dans l’économie mondiale, la confiance des citoyens dans le système de redistribution est un élément plus décisif que dans d’autres pays où les individus dépendent plus de leurs réseaux personnels et familiaux que de la société dans son ensemble.

Dans les années 1950 et 1960, à l’époque de la grande modernisation, le mouvement ouvrier contribuait à légitimer la transformation sociale. Aux yeux des individus concernés par les restructurations, le prix à payer paraissait acceptable et légitime puisque les partenaires sociaux avaient conclu un contrat social régulant le partage des bénéfices. La mise en place d’une « politique salariale solidaire [11] » et d’un système de protection sociale universel offrait aux salariés une sécurité face aux changements. En outre, les individus portaient encore en eux le souvenir de la vulnérabilité et de la pauvreté propres à l’époque antérieure, et ce souvenir constituait une motivation personnelle essentielle. Ces différents facteurs ont contribué à diffuser le sentiment que la transformation sociale suivait une direction claire, et que les choses allaient vers le mieux – et cela en dépit du fait qu’à plus d’un égard, les conditions de travail étaient plus pénibles qu’aujourd’hui.

Le contraste est saisissant avec la situation actuelle où la société ne semble plus savoir où elle va. Les restructurations sont considérées avec suspicion : on s’interroge sur leur rationalité à long terme, aussi bien du point de vue de la société que du point de vue des entreprises. La transformation de l’industrie est commandée à distance, par les directions des grandes multinationales. Les clivages géographiques s’accentuent et renforcent l’impression, dans de nombreuses régions du pays, que l’évolution va dans le mauvais sens. C’est d’ailleurs souvent dans cette perspective qu’est perçue l’adhésion à l’Union européenne, surtout dans les régions les plus durement frappées.

On peut se demander si la perte de confiance en l’État-providence s’explique par ses défaillances réelles ou si elle reflète plutôt, comme l’avait prévu Tage Erlander [12], le mécontentement suscité par des attentes accrues. Les deux phénomènes y sont pour quelque chose, tout comme l’image tendancieuse du service public véhiculée par les médias. Les citoyens s’attendent désormais à des services publics plus accessibles et de meilleure qualité qu’autrefois. Il n’en reste pas moins que ces services se sont réellement dégradés depuis les années 1990. Si nous n’arrivons pas à rompre le cercle vicieux de cette perte de confiance, notre modèle d’État-providence fera face à des problèmes insurmontables.

A plus d’un égard, le modèle social-démocrate d’État-providence est à même de répondre aux défis soulevés par l’évolution du capitalisme. Il renforce l’autonomie individuelle et façonne le monde du travail d’une manière qui facilite l’adaptation à la mondialisation, surtout aux exigences de flexibilité qu’elle impose. Si les Suédois eux-mêmes ne le perçoivent pas toujours clairement, les comparaisons internationales montrent à l’évidence que les États-providence scandinaves ont su s’adapter à la mondialisation tout en offrant aux individus une liberté personnelle et une sécurité sociale très élevées. Toutefois, la discussion précédente nous pousse à conclure que, pour préserver le modèle suédois dans sa forme actuelle, plusieurs conditions doivent être remplies :

– les impôts doivent pouvoir augmenter pour suivre l’évolution des salaires et de la demande de services ;

– les différences salariales doivent rester limitées ;

– le plein emploi doit être restauré ;

– la politique sociale doit être financée et gérée collectivement ;

– le cercle vicieux de la perte de confiance doit être rompu.

Ces exigences peuvent paraître élevées. Mais elles constituent les fondations mêmes d’un État-providence du type social-démocrate. Il ne s’agit pas d’une simple série de mesures destinées à amenuiser la misère sociale : l’État-providence doit être considéré comme un outil de transformation sociale. En dernière instance, il s’agit pour le mouvement ouvrier de s’approprier à nouveau cette vision de la politique sociale, et de constituer une force non seulement gestionnaire, mais aussi transformatrice de la société.

Traduit par Wojtek Kalinowski.