Derrière les chiffres de l’inflation

Mesures et controverses

Introduction

Les experts de la zone euro constatent, pendant les années qui suivent le passage à l’euro, un écart important entre d’un côté l’évolution de l’inflation telle qu’elle était mesurée par les instituts de la statistique et de l’autre l’évolution de l’inflation telle qu’elle était perçue par les ménages : pourquoi une telle discordance ? Qui dit vrai ? Quel phénomène la mesure cherche-t-elle à exprimer statistiquement ? Comment est-elle mesurée ?
Dans ce qui suit, on montre que la mesure de l’inflation ne va pas de soi et que, comme tous les indicateurs macroéconomiques, elle est construite historiquement et géographiquement située. Fruit d’un siècle d’histoire et d’un intense travail social, son évolution est le résultat de rapports de pouvoirs qui prennent tantôt la forme d’arrangements socio-institutionnels, tantôt de conflits socio-politiques, tantôt de coups de force. La mesure de l’inflation entre aussi en résonnance avec les grandes mutations des régimes macroéconomiques et les choix méthodologiques qui sont faits embarquent avec eux des théories et des représentations – toujours discutables – des comportements des agents. Loin d’être anodins, ces choix ont des incidences sur le niveau et l’évolution de l’indice.

L’inflation et sa mesure

L’inflation est un phénomène d’augmentation généralisée des prix dont l’analyse des causes divise les économistes. Certains n’y décèlent qu’un phénomène purement monétaire lié à un surplus d’offre de monnaie, tandis que d’autres considèrent qu’elle est la conséquence de l’augmentation des coûts de production, de rapports de force entre offre et demande, ou encore de phénomènes mimétiques.

Au début du XX^e siècle, objectiver l’inflation par une mesure statistique devient décisif en particulier pour rendre compte de possibles baisses du pouvoir d’achat des ménages puisqu’en l’absence d’augmentation des salaires, l’augmentation des prix à la consommation se traduit par une baisse du pouvoir d’achat des travailleurs.

Raison pour laquelle émergent de premiers indices des prix à la consommation Le phénomène de l’inflation tient compte de dimensions jusqu’à ce jour exclues de la notion de « prix à la consommation ». Sont exclus de la mesure l’évolution du prix des SIFIM (services d’intermédiation financière indirectement mesurés), des assurances vie et des loyers imputés (c’est-à-dire les loyers fictifs attribués aux propriétaires ayant acquis, par l’investissement, leur résidence). La part du loyer dans l’évolution de l’indice est une question très importante que je n’aborde pas ici.]]. Pour calculer ces IPC, l’Institut national de la statistique et des études économiques (Insee) confectionne un panier moyen de biens et services représentatif de la consommation des ménages. Pour établir ce panier, il collecte tous les mois environ 390 000 prix selon deux grandes logiques : jusque 2020, la moitié de ces prix étaient collectés par des enquêteurs directement en points de vente, à partir d’un échantillon stratifié de 30 000 points de vente qui tenait compte des comportements des consommateurs. Depuis, sur une partie de ce volet de collecte des données de points de vente, l’Insee a recours à ce que l’on appelle les « données de caisse » : il récupère ainsi plusieurs millions de prix chaque mois à partir des tickets de caisse des grandes surfaces [1]. L’autre moitié des prix (prix du transport, de la téléphonie, mais aussi du e-commerce) sont, quant à eux, collectés directement par l’Insee selon des méthodologies très diverses, qui vont du webscraping en passant par des données recueillies directement auprès des producteurs.

En simplifiant de manière excessive, disons que, une fois que ces prix sont collectés ils sont progressivement agrégés, par le biais d’une moyenne pondérée par le coefficient budgétaire des ménages de l’année de base (le coefficient budgétaire désignant la part dans les dépenses de ménages de chaque catégorie de bien ou service). C’est ce qu’on appelle un indice de Laspeyres. Pour que l’évolution dans le temps de cet indice des prix à la consommation reflète exclusivement l’effet prix, il faut d’une part que la structure du panier des biens et services reste constante dans le temps, et d’autre part que les variations du prix d’un bien ne tiennent pas compte des variations de sa qualité [2].

Pour établir cette statistique très auscultée, l’Insee est donc en interaction avec un réseau statistique complexe qui engage, à différents degrés, une large variété de protagonistes : les ménages interrogés pour l’établissement des budgets des familles ; les statisticiens du département des prix, producteurs de l’indicateur, qui interagissent eux-mêmes avec les comptes nationaux pour produire une image cohérente entre l’indice des prix et le PIB en volume ; les industriels qui fournissent des caractéristiques décrivant la qualité des produits qu’ils mettent en vente sur le marché ; les agences marketing qui vendent à la statistique publique des catalogues descriptifs des caractéristiques des biens et services du marché pour enrichir les informations contenues dans les « codes-barres » des hypermarchés ; les syndicats qui mobilisent l’indice des prix à la consommation comme premier « juge de paix » dans les négociations salariales ; les retraités qui se demandent si leur pouvoir d’achat sera maintenu ; la Banque centrale européenne qui observe l’inflation comme le lait sur le feu, tant il est devenu son indicateur univoque de performance…

Ce réseau statistique complexe est aussi l’expression d’une extrême dépendance technique, bureaucratique et sociale à ce chiffre, quelles que soient son exactitude et sa pertinence. Ces intrications multiples contribuent à réifier l’indicateur. Pourtant, la mesure de l’indice des prix à la consommation a fait et continue de faire l’objet de luttes intenses.

Une histoire de la mesure de l’inflation et de ses enjeux politiques et sociaux

Lorsqu’en 1913, l’inflation commence à être envisagée comme un problème public et social, un premier prototype d’IPC est élaboré. Un panier de 13 biens est établi, supposé représentatif de la consommation courante d’une famille ouvrière de 4 personnes de la région parisienne. Il n’est pas inventé de toutes pièces : il est lui-même l’héritage de travaux du XIX^e siècle qui visaient à la fois à produire des nouvelles connaissances (sur les pratiques économiques des ménages) et à servir d’outil de gouvernement (l’État visant à combattre pauvreté et malnutrition). L’indice des prix est alors un objet hétérogène fondé sur une rationalité pragmatique : la région parisienne est retenue parce que le territoire était accessible aux statisticiens encore peu nombreux de la Statistique Générale de France (ancêtre de l’Insee) ; les 13 biens qui composaient le panier et le ciblage sur la famille ouvrière sont un héritage des travaux sur les budgets des familles réalisés d’abord par Le Play dans la première moitié du XIX^e siècle, puis par Halbwachs dans les toutes premières années du XX^e siècle. Ces standards de consommation ouvrière seront très disputés dans l’entre-deux-guerres, notamment dans un contexte de mise en place des premières conventions collectives qui s’appuieront généreusement sur ces travaux dans les premières négociations.

Si l’on fait un saut dans le temps, cent ans plus tard, la composition de l’indice a bénéficié d’une multiplicité d’innovations incrémentales qui contribuent à en modifier substantiellement la nature.

– D’abord l’indice des prix couvre désormais les pratiques de consommation d’un consommateur moyen et non plus du seul ouvrier. Les savoirs économiques sur les pratiques des consommations ouvrières ont en quelque sorte refaçonné l’ouvrier en consommateur homogène, dans la lignée de la rationalisation scientifique (Miller, O’Leary, 1997 ; Scott, 1997).

– Ensuite, héritage de 1913, l’IPC est toujours conçu comme un indice de Laspeyres qu’on a défini ci-dessus. Mais les exceptions par rapport à ce concept laspeyrien sont de plus en plus fréquentes. Parmi ces exceptions, citons le fait que l’indice est chaîné depuis les années 1970 (c’est-à-dire que la statistique réestime annuellement les pondérations pour se rapprocher du profil annuel de la consommation des individus) ; que ce sont des moyennes géométriques et non plus arithmétiques qui sont retenues pour le calcul des micro-indices depuis le début des années 2000 (ce changement vise à tenir compte des effets hypothétiques de substitution que l’on pourrait attendre d’un consommateur rationnel lorsqu’il est en face de deux produits similaires, et qu’il préférerait systématiquement le moins cher) ; des profils théoriques de consommateurs sont désormais établis pour estimer l’évolution des prix de certaines catégories de biens technologiques (comme dans le cas des téléphones mobiles), etc.

Si elles sont hétérogènes, ces grandes transformations ont un invariant : elles visent à répondre à la question : quelle serait l’évolution du prix d’un panier moyen si les consommateurs se comportaient comme des agents rationnels-optimisateurs ? En d’autres termes, toutes font entrer progressivement l’indice des prix à la consommation dans la famille des indices utilitaristes du coût de la vie, ou indices à utilité constante. Cela transforme la nature de l’indice, le rangeant plutôt dans la catégorie des idéaux-types, et non plus dans celle des mesures statistiques de l’évolution réelle des prix pondérée par les budgets de consommation des ménages. Essayons de comprendre comment on en est arrivés là.

Des controverses multiples dans l’histoire de l’indice

Dès les années 1950, différents gouvernements avaient déjà compris l’intérêt d’intervenir directement dans le blocage des prix du panier des biens qui compose l’indice, pour ralentir non pas tant le phénomène de l’inflation que le chiffre de l’inflation. Béatrice Touchelay a proposé une histoire approfondie de cette période agitée où, préfigurant de véritables politiques du chiffre, l’État interférait directement dans les affaires statistiques. Cette période tumultueuse a acculé l’Insee à déployer des stratégies multiples pour se mettre à distance de l’intervention politique directe d’autant qu’il est organiquement dépendant du ministère de l’Économie et des Finances. La conquête de cette indépendance a écrasé la logique de transparence en conservant secrète, jusqu’à aujourd’hui, la composition de la liste des articles de l’indice.

La littérature produite à l’époque questionne la statistique dans ses rôles de médiation, de représentation et de pouvoir symbolique comme le montrent les travaux de Desrosières depuis 1979. Les administrateurs et statisticiens de l’Insee ont, dans les années 1950 à 1980, pleine conscience du fait que les statistiques sont des conventions sociopolitiques : ces intellectuels et praticiens abordent conjointement les questions de mesure selon les dimensions pragmatique, politique et d’usage, soit à partir des influences réciproques identifiées historiquement entre les outils statistiques, les enjeux sociaux et économiques qu’ils donnent à voir et sur lesquels ils interviennent, soit à partir d’analyses soulignant le caractère conventionnel des codifications, des nomenclatures, taxonomies et classifications.

Dans – ou en dépit de – ce contexte, une controverse couve autour de la mesure de l’inflation. Lors de la période post-1968 propice aux revalorisations salariales, les échelles mobiles de salaires, qui lient évolution des salaires à celle de l’inflation, sont alors très répandues. Les luttes politiques vont porter à la fois sur les négociations de salaires et sur la mesure de l’indice de prix, principal repère de ces négociations. Insatisfaite de l’indicateur officiel de l’IPC qu’elle considère comme profondément sous-estimé, la CGT décide au début des années 1970 de construire son propre indice des prix, qui tiendrait mieux compte, selon les représentations syndicales, de la consommation de ses ouvriers adhérents. Elle bénéficiera pour cela de ressources matérielles et cognitives décisives, en particulier grâce à des alliés syndiqués de l’Insee, qui lui fourniront un appui considérable. L’indice de la confédération accorde, point très important, un poids nettement plus élevé aux dépenses de logement ; il ignore les variations de la qualité des biens, considérées comme un argument « patronal » pour mettre une pression à la baisse sur l’inflation. Cet indice CGT annuellement de 4 à 6 points au-dessus de l’indice Insee, n’était pas pure rhétorique. Il permettait, à la fin des années 1970, des négociations de salaire avantageuses au moins dans les secteurs où la CGT était puissante, notamment dans la métallurgie. La fin de cet épisode et l’affaiblissement plus général des contre-pouvoirs sur la question de la mesure de l’inflation coïncideront avec un grand basculement de politique économique. Le tournant monétariste des années 1980 met en effet l’inflation au pas et propulse sur le devant de la scène de nouvelles questions économiques et sociales auxquelles les syndicats s’attelleront, détriment des luttes sur la mesure statistique. Il est vrai que l’agenda est copieux, qu’on songe à l’expansion du chômage de masse, à la dégradation des conditions de travail, à l’accroissement des inégalités, ou encore aux menaces que feront peser les politiques d’austérité sur la qualité des services publics.

Les controverses ne sont pourtant pas vraiment éteintes, mais elles prennent aujourd’hui d’autres formes.

Les controverses contemporaines autour de la mesure de l’inflation

Une internationalisation des réflexions dans les années 1990…

La mesure statistique de l’inflation connaît une internationalisation dès la fin des années 1980, alors que les critères de Maastricht sont en gestation pour préparer le passage à l’euro. Dès le milieu des années 1990 est mis en place, à côté de l’indice de l’Insee, un indice des prix harmonisé au niveau de la zone euro. Mais un autre évènement, étasunien, infléchira nettement la nature des indices de prix.

En 1995, Alan Greenspan, président de la Fed a pour objectif, c’est un invariant des politiques néolibérales, de réduire les dépenses publiques. Il demande à Michael Boskin, économiste de l’université de Standford et ancien président du groupe des conseillers économiques du Président Bush, de réunir une commission autour de la mesure de l’inflation. À l’époque, de nombreuses grandeurs monétaires, parmi lesquelles les prestations sociales et les pensions, sont encore indexées sur l’inflation. Le mandat de Boskin n’est pas de tester l’hypothèse d’une surestimation de la mesure officielle de l’inflation par rapport à un indice à utilité constante (que Greenspan comme Boskin qualifieront de « véritable » indice…). Il demande directement à Boskin de quantifier le degré de surestimation de cette inflation. En s’alliant avec ces économistes [3], le gouvernement américain acquiert ainsi un levier scientifique pour sa politique économique : si une statistique réformée de l’inflation montrait une inflation plus faible, les dépenses publiques pourraient être réduites dans les mêmes proportions. Notons au passage que rapport n’était pas véritablement innovant : Georges Stigler avait, dès les années 1950, jeté les bases théoriques et argumentaires d’une surestimation de l’inflation en introduisant l’idée d’indice à utilité constante. Spécialiste de la théorie microéconomique des prix Stigler avance l’idée de l’intérêt qu’il y aurait à mesurer l’inflation par un indice des prix à utilité constante, plutôt qu’à qualité constante. Selon lui, la valeur de la consommation doit être élargie non plus en s’intéressant au coût des biens, mais à l’utilité que les usagers en retirent. Passer d’un indice du coût d’un panier de biens, comme c’est le cas à l’époque en France comme aux États unis, à un indice de la dépense nécessaire pour maintenir l’utilité ou le bien-être des consommateurs constitue une rupture théorique franche. Si les économistes institutionnalistes du BLS (organisme américain en charge de la mesure statistique de l’inflation) de l’époque sont étanches à de telles approches théoriques, quarante ans plus tard, les conditions sociales, politiques et doctrinaires sont réunies pour mettre ces idées en pratique statistique.

Le rapport Boskin quantifie une surestimation de l’inflation officielle à plus d’un point annuellement au-dessus de cet indice utilitariste. De quoi permettre de belles économies dans les dépenses publiques américaines. À la sortie du rapport Boskin en 1996, les statisticiens français contestent fermement sa pertinence pour le cas français, et pour une part parmi eux, les théories embarquées. Ils défendent unanimement la crédibilité de l’indice des prix français en particulier dans un article devenu célèbre de F. Lequiller (1997). Mais une partie des idées de Boskin va trouver une grande diversité de canaux de transmission et cheminer tranquillement au niveau international, aidée en cela par la prise de pouvoir de la microéconomie au niveau académique, et par le remplacement générationnel dans la profession des statisticiens. Dans les années 2020, il n’y a plus vraiment de résistance, et le DG de l’Insee comme le gouverneur de la Banque de France accompagnent le mouvement considérant que l’inflation française est certainement surestimée…

Qui éclaire les dissensions actuelles

Le moment du passage à l’euro cristallise toutes ces tensions. Un hiatus est très vite identifié, dès 2002, entre la perception que les ménages ont de l’inflation et l’inflation telle que mesurée officiellement. Autrement dit, la confiance des ménages vis-à-vis de la mesure de l’inflation est durablement entamée. Les gouvernements mettent alors de la pression sur la statistique publique [4] et de nombreux travaux sont lancés pour tenter le plus souvent de comprendre pourquoi les ménages se trompent dans leurs perceptions…

Rien que sur 2008, quatre rapports sont publiés autour de la mesure des agrégats macroéconomiques : le Rapport Quinet, le Rapport du CAE de Moati et Rochefort, le Rapport parlementaire de Mariton sur les grandes données économiques et sociales, à quoi on peut ajouter le Rapport Stiglitz-Sen, au cœur des débats sur la mesure de la production et de la productivité, livré en 2009. Pour contourner la versatilité de l’opinion publique considérée par les experts comme peu capable de jugement sur cette question technique, ce sont les « soldes d’opinion » qui sont calculés à partir de questions simples du type : pensez-vous que l’inflation a augmenté/diminué/est resté stable. Dans chacun des pays de l’Union européenne, des graphiques circulent montrant un écart persistant entre l’opinion des ménages vis-à-vis de l’inflation, et l’indice officiel.

Cette crise de confiance dans la mesure de l’indice des prix conduit les statisticiens et les économistes à tester, tout au long des années 2000, plusieurs hypothèses visant à expliquer ces écarts. Tous prennent le parti que c’est la perception des ménages qui est biaisée. Jamais ne sont interrogés l’indice et son appareillage théorique et pratique.

Est exploré le rôle joué les inégalités sociales sur la perception de l’inflation. En effet, quand bien même l’essence du capitalisme a visé la dépersonnalisation des biens et la suppression de leur caractère idiosyncrasique (Scott, 1997 ; Jasanoff, 2004), la sociologie de la consommation montre que les consommateurs restent globalement socialement segmentés, qu’ils ont des modes de vie distincts, et que cela conduit à des modalités différenciées d’accès aux gammes de produits. La question des inégalités est donc explorée par l’Insee (Accardo et al. 2011), mais de manière assez superficielle. Certes, des « indices catégoriels » sont produits, mais en ajustant simplement l’indice des prix aux coefficients budgétaires des ménages selon leur niveau de revenu [5] alors que ne sont pas explorés les effets de gamme (c’est à dire le fait que les ménages pauvres ne consomment ni les mêmes voitures, ni les mêmes fruits et légumes, ni les mêmes ordinateurs que les ménages riches). Les résultats seront en conséquence assez décevants.

À vrai dire, la période est plutôt favorable aux alliances entre économistes et cognitivistes. Elle conduit à favoriser les explications psychologiques, dans la grande tradition de l’économie comportementale, en vue d’expliquer pourquoi les individus se trompent dans leurs perceptions si éloignées de l’indice officiel. L’hypothèse est ainsi testée que la perception des ménages peut être altérée du fait de la fréquence d’achat de certains biens, la perception de l’évolution du prix du pain ou de l’essence, acheté plusieurs fois par semaine, pouvant l’emporter sur celle du loyer mensuel. Est également testée l’hypothèse que l’aversion à la perte des ménages (c’est-à-dire ici à l’inflation) pourrait être plus élevée que le surcroît d’utilité généré par les gains.

Sur la pression des syndicats, mais aussi de X. Quinet qui la met en belle place dans son rapport, une nouvelle hypothèse émerge : la perception des ménages pourrait être tronquée du fait de leur « impouvoir d’achat ». Il s’agit de tester quelle pourrait être la part des dépenses contraintes dans le budget des ménages. Bien que le terme de « dépenses pré-engagées » soit retenu par la statistique publique – l’idée de contrainte étant peu compatible avec l’imaginaire du consommateur souverain – une évaluation de ces dépenses pré-engagées permet d’en souligner la croissance explosive sur quarante ans, ouvrant aussi un nouvel agenda de recherche sur les inégalités, en particulier porté par la Direction de la recherche, des études, de l’évaluation et des statistiques (Drees) du ministère de la Santé. Elle montre par exemple que les inégalités de niveaux de vie arbitrables [6] sont plus élevées que celles de niveau de vie économique.

Des innovations numériques accélérées

La période que nous venons de décrire a accéléré l’introduction récente de deux innovations radicales dans les pratiques de la statistique publique, que l’on retrouve dans la plupart des pays européens.

D’une part, en cohérence avec les recommandations d’Eurostat et comme on l’a esquissé supra, l’Insee s’est engagé dans un travail approfondi de partenariat avec les hypermarchés en vue de collecter les prix, non plus manuellement en rayons, mais digitalement à partir du transfert des données de caisse. Encadrée par la loi numérique de 2016, cette innovation est en rupture avec le système traditionnel de fabrique de l’indice des prix tant dans ses aspects conceptuels que pratiques. D’une part, au lieu de collecter 300 000 prix mensuellement, l’Insee récupère plusieurs millions de données de prix et de quantités vendues, faisant passer la production d’une logique de statistique à une logique de données (Davis, 2017). Cette richesse renvoie à une certaine fascination pour le big data, envisagé, par son foisonnement et son exhaustivité, comme un progrès (« six cents références de café moulu », « trois cents références de pâtes »). D’autre part, les données collectées sont dorénavant des codes-barres qui se substituent au travail d’analyse empirique des enquêteurs de l’Insee sur le terrain, à qui il revenait d’identifier les produits, leurs caractéristiques, des produits remplaçants en cas de disparition de produits le cas échéant, etc. Devant la pauvreté des descriptifs contenus dans les codes-barres, l’Insee fait appel à des cabinets d’étude marketing qui lui vendent des référentiels de descriptifs qualitatifs des biens. La production de la statistique des prix repose donc sur la récolte des données de caisse, sur ces référentiels d’articles de ces agences marketing et le tout est couplé à la mise en place d’algorithmes inédits construits par les équipes informatiques et statistiques de l’Insee. Enfin, troisième rupture, les données récoltées sont l’occasion de mettre en application les indices à utilité constante inventés par Stigler au début des années 1950. Les économistes n’ont eu de cesse en effet d’insister sur la cohérence entre ces micro-données de masse et la théorie microéconomique du consommateur, soulignant, dans des tests préparatoires réalisés sur quelques produits dès le début des années 2000, l’hyper-rationalité des consommateurs, qui serait donc conforme aux modèles sur lesquels ils s’appuient (Magnien, Pougnard, 2000, p. 81).

La période de doute dans la statistique publique qui avait envahi les citoyens dans les années 2000 a conduit l’Insee à une autre innovation digitale en fournissant, à partir de 2008, une présentation visuelle et interactive de l’indice des prix à la consommation. Dans la dynamique de la « quantification de soi », il s’agit de mettre un calculateur d’inflation individuel à disposition de chacun. L’objectif est de permettre à tout consommateur de se faire un avis sur « son » inflation à partir d’un simulateur en ligne sur le site de l’Insee. L’individualisation s’opère par la modification des coefficients budgétaires pour chaque grande catégorie de dépenses. Originellement, ce simulateur visait à apaiser la défiance dans la mesure de l’inflation. Une fonction complémentaire a été de restaurer la légitimité de l’indice en contrôlant les subjectivités, ou du moins en introduisant l’illusion d’une objectivité technologique moderne (Daston, Galison, 1992) : le simulateur suggère en effet pourquoi l’inflation ne peut pas parler à chacun en parlant à tout le monde. Chaque consommateur peut maintenant s’enchâsser lui-même dans un réseau de pratiques calculatoires, et peut, pourquoi pas, partir en négociation salariale individuelle avec, sous le bras, le résultat de sa propre simulation…

Ce dispositif promeut une conception appauvrie de la statistique publique comme bien commun.

L’histoire de l’indice des prix à la consommation, mesure statistique de l’inflation montre la fébrilité qui a toujours traversé sa production et sa diffusion. Il aurait fallu, pour être plus complet, signaler les tensions récurrentes autour de la prise en compte de la part du logement dans l’indice, que les syndicats et certains experts jugent bien trop partielle ; ou encore, analyser la difficulté lancinante à tenir compte des évolutions de la « qualité » des biens et services.

Mais l’histoire n’est pas finie. Avec la revue stratégique lancée par la Banque centrale européenne en 2020, visant à redéfinir les contours de sa cible d’inflation – qu’elle peine à maintenir à 2% – tout en mettant en question la pertinence de la mesure de son indice des prix, une nouvelle page est en train de s’écrire dans des enceintes très technicisées. Bien qu’éminemment politiques, il n’est pas certain que les débats soient marqués par une riche pluralité des points de vue sur des questions pourtant d’intérêt très général.